余蕊均 程曉玲 來源：每日經濟新聞

 規劃可以引領，但無論是城市群還是都市圈，不是靠“畫個圈”就能實現的，最終還是得靠市場。

  對城市群的關心，早已無問西東。

  本月初，上海市市長應勇透露，《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》 已通過審議并印發，只待揭開面紗；

  一周前，重慶黨政代表團赴四川考察，雙方就成渝城市群一體化發展簽署多項合作協議，再次點燃外界對“第四極”的關注熱情。

  用國家發改委發展戰略和規劃司副司長周南的話說，城市群已經成為人口居住和就業創業的城鎮密集區，也支撐著一個國家參與國際競爭。

  “像過去那樣一個城市來單打獨斗去參與國際競爭，現在這個階段是不可想象的，一定是有一個群體去參與國際競爭。”在7月16日舉行的一場關于“城市群與區域協調”的論壇上，周南如是說道。

  國家發改委城市和小城鎮改革發展中心原主任徐林也曾指出，未來中國80%以上的人口將分布在由全國257個城市組成的19大城市群里。

  放眼全球，更是如此。在日本，由東京圈、關西圈和名古屋圈融合而成的超級城市群，以21.4%的國土面積，承載了全國60%的人口，并創造出日本66%的GDP和62.4%的制造業附加價值。

  這是我們希望達成的目標。但問題是，為什么我們現在“拿得出手”的只有沿海三大城市群？國家層面出臺了不少支持城市群發展的規劃文件，但實施效果似乎并不盡如人意，問題出在哪里？

  一張反復出現的規劃圖

  一般來講，政府文件都是惜墨如金的。而有一張規劃圖，罕見地反復出現在多個重要文件中。

  第一次，是國務院2011年6月發布的《全國主體功能區規劃》。該規劃被定義為“國土空間開發的戰略性、基礎性和約束性規劃”，而這張圖在其中的命名為“城市化戰略格局示意圖”。

城市化戰略格局示意圖  圖片來源：《全國主體功能區規劃》

  周南說，此次“確定了中國適宜發展城市的地方，最后慢慢就形成了城市群”。

  2014年公布的《國家新型城鎮化規劃（2014~2020年）》中，這張圖第二次出現。該規劃不僅重申了由《全國主體功能區規劃》確定的城鎮化戰略格局示意圖，還在“優化城鎮化布局和形態”部分，明確提出優化提升東部地區城市群、培育發展中西部地區城市群、建立城市群發展協調機制、促進各類城市協調發展等要求。

  第三次則是在2016年3月出臺的國家“十三五”規劃綱要里，明確提出要“加快城市群建設發展”，并對全國19個城市群和2個城市圈的建設目標和方向做出具體要求。

  比如，建設京津冀、長三角、珠三角世界級城市群，提升山東半島、海峽西岸城市群開放競爭水平等。

圖片來源：《國民經濟和社會發展第十三個五年（2016~2020年）規劃綱要》

  這張圖究竟反映了什么？用周南的話說，就是原來我們總愛說“地大物博”，后來發現不是那么簡單的。

  “中國960萬平方公里，并不是每一塊土地都適合人類生存、大規模開發和大量地建設現代化建筑。”周南指出，我國人口基數大，但真正適宜大規模開發、高密度集聚人口的地方卻很少，更不可能把960萬平方公里土地全部攤開建設。

  從2006年起，也就是“十一五”期間，國家層面就提出要把城市群作為推進城鎮化的主體形態。在此后11年里，這一理念不斷鞏固更新，一直到2017年的十九大報告，提出“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局”，真正落實到正式文件中。

  目前，全國已經基本確定“19+2”城市群分布格局——19個城市群，加上以新疆喀什和西藏拉薩為中心的兩個城市圈。

  需要指出的是，根據世界銀行的研究，2018年，美國有約70%的人口生活在城市群，而中國這一比例只有約40%。

  “中心城市自己都沒吃飽”

  近年來，各界開始密切關注城市群的發展走勢，從討論“誰和誰抱團”到“誰有資格當老大”，大家都在期待能夠誕生新的增長極。

  抱團發展，規劃先行。公開資料顯示，2015年至今，國務院共批復11個城市群規劃，全國19個城市群規劃全部編制完成，跨省城市群規劃均已出臺并實施。

  整理：城市進化論

  在京津冀地區，三省市交通一卡通發行數量超過180萬張，城市群內部通勤成本進一步降低；成渝城市群經濟總量從2014年3.76萬億元增長至2018年近6萬億元；珠三角地區9個城市全部接入網上辦公電子系統，實現公共服務一體化……

  規劃的出臺的確促進了一些城市群的發展，尤其是城市之間在交通、市場建設、公共服務等領域的合作突破。但也必須看到，很多問題并沒有因為規劃出臺就得到解決。

  國務院批復的部分城市群規劃中提出的相應問題與定位 整理：城市進化論

  周南解釋說，每個城市群在編制規劃時，都點了它面臨的突出問題，“我們希望通過編制規劃和實施解決這些問題”。但現實情況是，有一些很老的問題解決不了，也有一些中心城市發揮帶動作用不夠。

  她分享了一個小細節：今年5月到一個省會城市出差，高鐵離這個城市還有15分鐘的時候是一片農田，10分鐘左右遠遠地有一些城市連綿帶的景象，還有5分鐘的時候，出現了大量建設工地。

  “這樣一個中心城市自己都沒有吃飽，很難指望它輻射帶動更多的地方。”周南說。

  重要的是把事情做起來

  為什么城市群的規劃實施不盡如人意？周南坦承，“我們也在反思”。

  經過調研，業內普遍認為“規劃空間尺度太大、實施起來有難度”是一個主要原因。她解釋說，由于空間尺度太大，“入群”的城市太多，大家都不愿意去當那個帶頭往前沖的“領頭羊”。

  因此，“都市圈”被寄予厚望，成為突破口。

  今年2月，國家發改委印發《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》，文中進一步明確了城市群和都市圈的定義。

  城市群是新型城鎮化主體形態，是支撐全國經濟增長、促進區域協調發展、參與國際競爭合作的重要平臺。

  都市圈是城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮化空間形態。

  根據上述意見，到2035年，全國現代化都市圈格局要更加成熟，形成若干具有全球影響力的都市圈。

  對此，周南表示，在一個“圈”里面，有一些事情是一樣的，跟一個城市一樣，這就意味著阻礙生產要素自由流動的行政壁壘和體制機制障礙可以基本消除，統一的市場可以全面形成，成本分擔和利益共享機制更加完善。

  不過，她也指出，目前各方對“都市圈”還存在不同的認識，但“叫什么”“有多少”都不是重點，重要的是把事情做起來，達成目標，從她的角度來說，樂見各地積極探索。

  具體怎么做？

  第一個任務仍然是加快推進基礎設施一體化。“只有交通打通了，一體化才有前提。”周南說，這個交通應該是快捷通暢、無縫銜接的交通，所以我們希望打造軌道上的都市圈，可以盡量多建一些軌道交通在都市圈里。

  同時，應該強化城市產業分工協作。周南直言，目前我們不管大中城市，產業發展都是差不多的，同質化非常嚴重，這就使得大家“不好交流”，雖然分工協作很難，利益要分享，“但未來必須做”。

  如果說產業協同談的是“掙了錢以后怎么分”，公共服務的共建共享和生態治理的共保共治，就是眼下實實在在要發生的成本，實現起來還要更難一些。“如果能把這個機制建好，我想城市群和都市圈的建設應該就有了前提。”

  當然，規劃可以引領，但無論是城市群還是都市圈，不是靠“畫個圈”就能實現的，最終還是得靠市場。